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Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit

Berliner Informationsfreiheitsgesetz


Informationsfreiheit: Eine erste Bilanz

(aus unserem Jahresbericht 2000, 3.5)

Etwas mehr als ein Jahr Informationsfreiheit, des Zugangs jedes Menschen zu Unterlagen der öffentlichen Verwaltung Berlins liegt hinter uns. War das Land zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) im Oktober 1999 das zweite nach Brandenburg, das zu Gunsten einer höheren Transparenz öffentlichen Handels ein derartiges Gesetz erlassen hat [30], so zieht diese Entwicklung nun auch im übrigen Bundesgebiet Kreise. Mittlerweile hat auch Schleswig-Holstein ein Informationsfreiheitsgesetz [31]. In den Ländern Hessen [32] und Nordrhein-Westfalen [33] wurden in der zweiten Jahreshälfte entsprechende Anträge aus der Opposition (Bündnis 90 / Die Grünen einerseits, der CDU andererseits) in den jeweiligen Landtag eingebracht. In Sachsen, Bremen und auf Bundesebene existieren Fraktions- bzw. Referentenentwürfe. Zum gegenseitigen Erfahrungsaustausch haben die Länder mit einer Informationszugangsgesetzgebung, also Berlin, Brandenburg und Schleswig-Holstein, die “Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten Deutschlands (AGID)” gegründet, in der nicht nur datenschutzrechtliche Fragen, sondern sämtliche Probleme des Informationszugangs behandelt werden sollen. Den Vorsitz in der AGID hatte im Berichtszeitraum der Brandenburger Landesbeauftragte für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht. In ihrer ersten öffentlichen Stellungnahme hat sie – trotz bereits erzielter Fortschritte – die Weiterentwicklung der Informationsfreiheit in Bund und Ländern gefordert [34].

Erste Erfahrungen mit der Anwendung des Gesetzes in Berlin konnten die Verwaltungen inzwischen sammeln. Die Evaluierung dieser Erfahrungen ist entsprechend der damaligen Ankündigung der Senatsverwaltung für Inneres [35] zwischenzeitlich eingeleitet worden und wird durch eine an alle Verwaltungen gerichtete Fragebogenaktion umgesetzt.

Der Berliner Beauftragte für Datenschutz und Akteneinsicht erlangt entsprechend der ihm nach § 18 IFG zugewiesenen Schiedsstellenfunktion von strittigen Fällen Kenntnis. Dadurch werden wir über die in der Rechtsanwendung entstehenden Schwierigkeiten informiert. Zahlreiche Fälle haben gezeigt, dass die Anwendung des IFG sehr grundsätzliche Probleme aufwirft.

Anwendungsbereich

So bereitet schon der sachliche Anwendungsbereich des Gesetzes Probleme. § 2 IFG normiert Informationsrechte gegenüber den Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes Berlin. Das Gesetz unterscheidet nicht danach, ob der Staat – wie zumeist – öffentlich-rechlich handelt oder aber privatrechtlich. Dennoch haben Verwaltungen Anträge von Bürgern auf Akteneinsicht in Grundstücksvorgänge mit der Begründung abgelehnt, dass das Informationsfreiheitsgesetz bei fiskalischem Handeln des Staates (wie hier bei der Verwaltung und Veräußerung landeseigener Grundstücke) nicht anwendbar sei. Diese Auffassung wird weder vom Wortlaut des Gesetzes getragen, noch entspricht sie dem Sinn und Zweck des Gesetzes, der maßgeblich darin liegt, staatliches Handeln transparent zu machen. Dies gilt umsomehr, wenn bei staatlichen Transaktionen Steuergelder in nicht unerheblicher Höhe verwendet werden. Gerade in den Bereichen der Grundstücksverwaltung und der Stadtplanung ist dies der Fall.

Erstaunlicherweise bereitet neben dem sachlichen Anwendungsbereich auch der in § 3 Abs.1 IFG geregelte persönliche Anwendungsbereich Schwierigkeiten. Danach hat jeder Mensch ein Informationsrecht nach Maßgabe dieses Gesetzes. Die Frage tauchte auf, wie es sich verhält, wenn ein parlamentarischer Ausschuss (der Bezirksverordnetenversammlung – BVV- oder des Abgeordnetenhauses) einen Antrag nach IFG stellt. Zwar sieht das IFG den Informationszugang durch Gremien der Parlamente nicht vor, es besteht aber jederzeit die Möglichkeit, dass der Antrag von einem Ausschussmitglied gestellt wird. Die Gremien vom Informationszugang auszunehmen, würde nicht nur dem Gesetzeswortlaut widersprechen, sondern hieße damit auch, ihnen weniger Rechte einzuräumen als dem “normalen” Bürger, was gerade angesichts des Gesetzeszwecks, staatliches Handeln zu kontrollieren, nicht einsichtig wäre. Für Ausschüsse der BVV besteht unabhängig davon nach § 17 Abs. 2 Satz 2 Bezirksverwaltungsgesetz gegenüber dem Bezirksamt ein Anspruch auf Informationszugang, wenn nicht die Voraussetzungen der in Satz 2 genannten “Staatswohlklausel” vorliegen. Diese Bestimmung stellt keinen Widerspruch zum IFG dar, sondern sieht einen eigenen Anspruch auf Informationszugang für Ausschüsse der BVV vor, der neben den Ansprüchen nach dem IFG steht und weiter geht als diese, weil er nur aus Gründen des Staatswohls nicht erfüllt werden darf.

Einschränkungen

Das Informationsrecht muss Einschränkungen verschiedener Art erfahren. Die in §§ 5 ff IFG normierten Einschränkungen stellen Ausnahmen dar, die eng auszulegen sind. Insbesondere wird häufig verkannt, dass grundsätzlich ein Anspruch auf Informationszugang besteht, die Verwaltung also eine Entscheidung zu seinen Gunsten treffen muss, es sei denn, es greift eine der gesetzlichen Ausnahmen. Auch in diesem Fall hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob nicht gleichwohl der begehrte Informationszugang gewährt werden kann. Dies folgt zwingend aus § 4 IFG (“Akteneinsicht…ist…zu gewähren, es sei denn,...”) in Verbindung mit den Eingangsformulierungen der Ausnahmetatbestände (z.B. in §§ 6,7,9,10 IFG: “Das Recht auf Akteneinsicht… besteht nicht, soweit …”). Die Ermessensentscheidung verdichtet sich nur dann zu einem zwingenden Informationszugangsverbot, wenn gesetzliche Gründe entgegenstehen, z.B. wenn mehr personenbezogene Daten herausgegeben würden, als § 6 Abs.2 IFG zulässt. Auch die in der “Staatswohlklausel” (§ 11 IFG) gewählte Eingangsformulierung weicht von diesen verwaltungsgesetzestechnisch bekannten Auslegungsregeln nicht ab. Sie besagt, dass außer in den Fällen der §§ 5-10 IFG die Akteneinsicht oder Aktenauskunft nur versagt werden darf, wenn das Bekanntwerden des Akteninhalts dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden Gefährdung des Gemeinwohls führen würde. Ist dies nicht der Fall, so muss Informationszugang gewährt werden.

Vielfach Schwierigkeiten bereitet den Verwaltungen die Regelung, dass das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nicht besteht, soweit personenbezogene Daten veröffentlicht werden und tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass überwiegend Privatinteressen verfolgt werden (§ 6 Abs.1 IFG). Dieser Begriff ist erst zum Ende der Beratungen des Gesetzentwurfs in den parlamentarischen Ausschüssen aufgenommen worden, weil ausgeschlossen werden sollte, dass Anträge nach IFG missbräuchlich gestellt werden. Deshalb kommen als Ausschlussgründe nur Motive wie etwa Rache, Neugier oder Querulantentum in Betracht, die aber nach der Gesetzesformulierung überhaupt nur dann beachtlich sind, wenn personenbezogene Daten zugänglich gemacht werden sollen. Vor diesem Hintergrund ist die Auffassung, der Antrag sei abzulehnen, wenn jemand Informationszugang zur Vorbereitung eines Prozesses begehrt, nicht haltbar. Denn dabei kann durchaus auch der in § 1 IFG genannte Gesetzeszweck verfolgt werden. Den Verwaltungen ist aber zuzugestehen, dass in Zweifelsfällen zur Ermittlung der Motive beim Antragsteller durch Rückfrage ermittelt werden muss, aus welchem Grunde er den Informationszugang begehrt, auch wenn dadurch der falsche Anschein erweckt wird, das IFG gewähre nur unter Angabe von Gründen den Informationszugang.

§ 7 IFG schützt Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, ohne sie näher zu definieren. Die Verwaltungen neigen dazu, diesen Begriff sehr weit auszulegen, insbesondere dann, wenn es um Geld geht. Nicht jegliches in den Unterlagen vorhandene Zahlenwerk, aus dem ein bestimmtes Finanzgebahren hervorgeht, ist aber schützenswert und damit als geheime Information unzugänglich. Bei der Auslegung hilft die Rechtsprechung insbesondere zum Gesetz über den unlauteren Wettbewerb (§ 17) weiter. Voraussetzung ist danach die Geheimheit der Tatsache, der Geheimhaltungswille des Geheimnisinhabers sowie das berechtigte wirtschaftliche Interesse an der Geheimhaltung. Das Land Berlin kann sich zwar als Adressat des IFG grundsätzlich nicht auf eigene Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen, bei fiskalischem Handeln können sie jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen werden.

In der Anwendung problematisch erweisen sich die Ausnahmen, die den “Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses” regeln. Nach § 10 Abs.3 Nr.1 IFG besteht das Recht auf Informationszugang z.B. nicht, soweit sich Akten auf die Beratung des Senats und der Bezirksämter sowie deren Vorbereitung beziehen. Auch dieser Ausnahmetatbestand muss eng ausgelegt werden, so dass nur Akten gemeint sein können, die sich unmittelbar auf die Beratung des Senats sowie unmittelbar auf deren Vorbereitung beziehen. Nur dann ist tatsächlich der “Kernbereich der Tätigkeit der Obersten Exekutivorgane zur Sicherung der verfassungsrechtlich geschützten exekutiven Eigenverantwortung” berührt, um dessen Schutz es hier allein geht. Eine andere Auffassung würde bedeuten, dass der Informationszugang bei Themen, die letztlich im Senat, aber in irgendeinem Verfahrensstadium von einer Senatsverwaltung behandelt wurden, von vornherein nicht in Betracht käme, was dem Sinn und Zweck des Gesetzes zuwiderlaufen würde.

Das Recht auf Informationszugang besteht nicht, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallen, ohne deren Zustimmung offenbart werden. Wenn die Ermessensentscheidung der Verwaltung ergibt, dass ein Informationszugang nicht in Betracht kommt, etwa weil die Information der anderen öffentlichen Stelle als geheimhaltungsbedürftig angesehen wird, muss die Verwaltung in einem nächsten Schritt bei dieser öffentlichen Stelle erfragen, ob diese aus eigener Sicht der Offenbarung der Information zustimmt. Die Verwaltung ist also verpflichtet, nach der eigenen “negativen” Ermessensentscheidung die Zustimmung der anderen Stelle einzuholen. Diese Auffassung ist für die Verwaltung praktikabel, weil sie nämlich nicht von vornherein, sondern erst nach der eigentlich zu Lasten des Antragstellers ausfallenden Ermessensentscheidung die Zustimmung der anderen öffentlichen Stelle einzuholen hat.

Der Informationszugang soll versagt werden, wenn sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden bezieht (§ 10 Abs. 4 IFG). Dieser Ausschlussgrund gilt nicht mehr nach Abschluss des Verfahrens, was sich aus der Wortwahl und der Überschrift zu § 10 IFG ergibt, denn ab diesem Zeitpunkt ist ein behördlicher Entscheidungsprozess nicht mehr zu schützen. Unterlagen auch nach Abschluss des Willensbildungsprozesses zwischen den Verwaltungen auszunehmen, ist vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Intention nicht einsichtig, weil gerade auch die Kooperation zwischen den Berliner Behörden förderlich für die demokratische Meinungs- und Willensbildung des Einzelnen sein kann.

Sonderproblem: Auftragsvergabe

Mehrfach wurde die Frage gestellt, ob das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) auch bei der Auftragsvergabe durch öffentliche Verwaltungen gilt, oder ob dieses Gesetz zum Schutz eventueller Konkurrenten oder aus Geheimhaltungsinteressen des Staates in diesem Bereich keine Anwendung findet.

Es gibt keine haushaltsrechtlichen Regelungen, die das öffentliche Vergabeverfahren vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausschließen.

Bei einem Akteneinsichtsbegehren für die behördliche Planungs- und Projektionsphase enthalten weder das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen noch die Verdingungsverordnungen Regelungen für Akteneinsichtsrechte. Hier gilt also das Informationsfreiheitsgesetz. In der Regel dürfte allerdings das Recht auf Akteneinsicht an dem in § 10 IFG geregelten Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses scheitern.

Auch nach Abschluss des Auftragsvergabeverfahrens gelten keine Spezialregelungen, so dass das Informationsfreiheitsgesetz uneingeschränkt gilt. Bei der Frage, ob Akteneinsicht gewährt werden kann, ist insbesondere zu prüfen, ob durch die Akteneinsicht ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird (vgl. § 7 IFG). Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass die Entscheidungsgründe, die zu einer Auftragsvergabe durch die Verwaltung geführt haben, keine Geschäftsgeheimnisse i.S.d. § 7 IFG enthalten. Problematischer sind demgegenüber die Unterlagen, die die Unternehmen eingereicht haben, aus denen wirtschaftliche Strukturen ersichtlich sind sowie die Kalkulationen, die dem Angebot zugrunde gelegt werden. Hier ist eine Einzelabwägung durchzuführen, bei der auch zu klären ist, ob das Informationsinteresse das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung überwiegt.

Während des Vergabeverfahrens ist das Informationsfreiheitsgesetz auch anzuwenden, soweit es um Bauleistungen unter 5 Millionen Euro, Dienstleistung unter 200 Tausend Euro und freiberufliche Leistungen unter 200 Tausend Euro geht. Bezüglich des Betriebsgeheimnisses gilt das oben Gesagte entsprechend. Zusätzlich ist noch zu prüfen, ob der konkrete Akteneinsichtswunsch die ordnungsgemäße Durchführung des Bieterverfahrens behindert.

Bei öffentlichen Aufträgen, die den o.g. Schwellenwert übertreffen, gelten die §§ 97 ff. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Das Vergabeverfahren selbst enthält keine Einsichtsregelungen, wohl aber das Nachprüfungsverfahren, nämlich § 111 GWB. Da das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen insgesamt verschiedene Einsichtsrechte regelt, ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber hier eine abschließende Regelung getroffen hat. Außerhalb des in § 111 GWB geregelten Einsichtsrechts im Verfahren vor der Vergabekammer soll den Beteiligten keine Einsicht gewährt werden, damit sich diese hierdurch keine Vorteile verschaffen können. Da Beteiligte ohne Probleme mit Hilfe von Dritten (Freunde etc.) die Vorgaben des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unterlaufen könnten, sollte das Informationsfreiheitsgesetz im Rahmen des §§ 97 ff. GWB angewandt werden.

Verfahren

Die notwendige Folge eines auf § 10 IFG gestützten Ablehnungsgesuchs wird häufig übersehen. Die Behörde hat nämlich mitzuteilen, zu welchem Zeitpunkt eine Einsichtnahme voraussichtlich erfolgen kann (§ 15 Abs.4 IFG). Ist der Anknüpfungstatbestand der Abschluss des Verwaltungsverfahrens, so bedeutet dies, dass diese Verpflichtung der Verwaltung nur dann gelten kann, wenn der Informationszugang wegen eines noch laufenden Verwaltungsverfahrens abgelehnt worden ist, also der Antrag zum “falschen Zeitpunkt” gestellt worden ist. Die uns (häufig erst nach Erlass) zur Kenntnis gegebenen ablehnenden Bescheide der Verwaltung treffen meistens keine Aussage zu der Bestimmung des § 15 Abs.4 IFG, so dass sie unvollständig und damit rechtswidrig sind, weil sich ihnen eine für den Bürger wichtige Information über den Zeitpunkt einer späteren möglichen Einsichtnahme nicht entnehmen lässt.

Häufig falsch ausgelegt wird auch die Frist des § 15 Abs.5 IFG. Danach ist der Antragsteller innerhalb von zwei Wochen nach Antragstellung zu bescheiden, wenn die öffentliche Stelle den Antrag zurückweisen will. Umgekehrt ausgedrückt, bedeutet dies, dass bei Nichtreaktion der Verwaltung innerhalb von zwei Wochen der Antrag – wenigstens teilweise – positiv beschieden werden muss. Angesichts dieser Fristenregelung empfiehlt es sich jedenfalls, innerhalb von zwei Wochen mitzuteilen, dass der Antrag noch geprüft wird, aber möglicherweise mit der Ablehnung gerechnet werden müssen.

Besondere Schwierigkeiten bereitet den Verwaltungen die bei positiven Bescheiden zu treffende Gebührenentscheidung (§ 16 IFG). Die erforderliche Änderung der Verwaltungsgebührenordnung ist nach etwa einem halben Jahr nach In-Kraft-Treten des Gesetzes vorgenommen worden [36]. Danach wird für die Gewährung von Akteneinsicht oder Aktenauskunft eine Gebühr zwischen 20 – 1.000 DM erhoben. Für Fotokopien wird pro Seite 1,00 DM verlangt. Mehrere Verwaltungen haben zwischenzeitlich Gebührenentscheidungen getroffen, die entweder vor dem Hintergrund von § 5 Verwaltungsgebührenordnung [37], der ein Beurteilungsermessen einräumt, nicht nachvollziehbar war, oder aber der Höhe nach verglichen zu den dem Bürger tatsächlich zugänglich gemachten Aktenmaterial unverhältnismäßig wirkte. So erschienen 150,- DM für 17 vorgelegte Seiten genauso unangemessen wie die 600,- DM, die eine Verwaltung maßgeblich anhand der Stundenzahl bemessen hat, die ein Beamter des höheren Dienstes mit der (Vorbereitung der) Akteneinsichtsgewährung in zwei Vorgänge verbracht hat, ohne dass dessen eigentlicher Arbeitsaufwand näher beschrieben worden wäre. Dass die Gebühr eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf, hat schon der Europäische Gerichtshof zum Umweltinformationsgesetz entschieden [38]. Danach ist der Begriff “angemessener Betrag” nicht derart zu verstehen, dass “die gesamten den öffentlichen Haushalten durch eine Zusammenstellung von Unterlagen tatsächlich entstandenen, namentlich mittelbaren, Kosten auf Einzelne abgewälzt werden, die einen Antrag auf Information gestellt haben”. Insbesondere darf die Gebühr Einzelne, “die Informationen erhalten möchten, hiervon nicht abhalten und ihr Recht auf Zugang zu diesen Informationen nicht beschränken.” Wir haben empfohlen, zur besseren Handhabbarkeit des mit der Verwaltungsgebührenordnung vorgegebenen Gebührenrahmens Gebührenkategorien zu entwickeln, etwa in Anlehnung an die zum Umweltinformationsgesetz ergangene Gebührenordnung. Sie sieht eine Staffelung vor je nach dem, welche Fallgruppe im Einzelfall betroffen ist (einfacher Verwaltungsaufwand, umfangreiche bzw. außergewöhnliche Maßnahmen zur Zusammenstellung der Unterlagen). Leider ist die Senatsverwaltung für Inneres dieser Empfehlung nicht gefolgt. Die zum schleswig-holsteinischen Informationsfreiheitsgesetz ergangene Gebührenordnung hat dagegen diesen Ansatz aus dem Umweltinformationsbereich aufgegriffen [39].

Insgesamt betrachtet sind dies die typischen anfänglichen Schwierigkeiten, die sich bei der Umsetzung eines neuen Gesetzes ergeben, die jedoch nach einer Eingewöhnungsphase in jeder Verwaltung in den Griff zu bekommen sind. Die eigentlichen Schwierigkeiten sind aus unserer Sicht in der grundsätzlich ablehnenden Haltung gegenüber diesem Gesetz zu sehen, das sich von dem althergebrachten Prinzip der grundsätzlichen Wahrung des Amtsgeheimnisses abwendet und deshalb ein Umdenken in den Amtsstuben erforderlich macht.

  • [030] JB 1999, 3.1
  • [031] vom 9. Februar 2000, SH GVBl., S.166
  • [032] Drs. 15/1474 vom 17. August 2000
  • [033] Drs. 13/321 vom 31. Oktober 2000
  • [034] “Deutschland muss für mehr Verwaltungstransparenz sorgen”; s. Anlagenband “Dokumente zum Datenschutz 2000”, Teil B
  • [035] Erste Hinweise zur Anwendung des Gesetzes zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin vom 16. November 1999, I.A 1-0202/48
  • [036] 22. Verordnung zur Änderung der Verwaltungsgebührenordnung vom 30. Mai 2000, GVBl. S.349, GVBl. 1997, S.525
  • [037] in der Fassung vom 13. November 1978, GVBl. S.2410
  • [038] Urteil vom 9. September 1999, in NVwZ 1999, 1209, 1211
  • [039] VO vom 4. Juli 2000, SH GVBl. 2000, S.546
23.04.2013